A pesar de haber sido discutidos en los años y meses anteriores, los temas de política migratoria y seguridad fronteriza no figuraron como grandes temas electorales en la contienda presidencial estadounidense de 2008. Esto se debió, en parte, a que había otras cuestiones más apremiantes para el electorado estadounidense, incluso para la población latina. También se debió a que los dos candidatos evitaron provocar divisiones en el electorado en torno a estos temas. Por último, es de destacar que las posiciones de los contendientes –el Senador Barack Obama (D-IL) y el Senador John McCain (R-AZ)–, en materia de migración, coincidían en aspectos fundamentales. Sin embargo, se podría esperar que una vez que el presidente electo Obama asuma sus funciones estos temas van a reavivarse en la política estadounidense. Por lo tanto, a continuación se expone un análisis de la posición del próximo presidente Obama en materia de migración y seguridad fronteriza.
Se presentan dos argumentos principales. Primero, que el presidente electo Obama claramente apoya la que se conoce como reforma migratoria integral; es decir, la que incluye algún tipo de legalización de los indocumentados que actualmente residen en Estados Unidos, así como el aumento del número de visas para inmigrantes que entren [a trabajar] legalmente al país. Segundo, el virtual presidente Obama, en el contexto electoral, no manifestó una posición clara que se diferencie mucho de la asumida por la administración Bush en cuanto a seguridad fronteriza. Por ejemplo, el presidente Obama parece no inclinarse por la construcción de barreras físicas, pero sí por las “bardas virtuales”. Sin embargo, una diferencia significativa es que parece no tener una inclinación a la predominancia de una estrategia enfocada en la oferta externa de drogas, como el presidente Bush, sino más bien parece que prefiere solucionar la cuestión por medio de una estrategia que les dé una atención igual a las contrapartes del problema de las drogas –la oferta externa y la demanda interna– o que, por lo menos, oriente más la atención hacia esta última.
Este posible cambio en la política de la próxima administración del ahora presidente electo Obama, es valido en el contexto de que el énfasis en la política de intercepción de drogas no ha permitido reducir sustancialmente el problema; por lo cual una cierta reorientación a las políticas preventivas se concibe como la mejor opción a mediano y largo plazos. En las siguientes páginas, trataremos de identificar las posiciones principales del presidente electo Barack Obama antes, durante y después de la campaña electoral, así como dilucidar algunas hipótesis sobre los retos y oportunidades a los que se enfrentará ya como presidente en funciones para implementar sus preferencias políticas en estas materias.
Cuando el Congreso estadounidense (IRCA, 1986) adoptó medidas integrales para reformar su política migratoria –el Acta de Reforma y Control de Inmigración (IRCA, por su nombre en inglés)– en 1986, Barack Obama era un activista comunitario y tenía 25 años. En ese entonces había entre tres y cinco millones de inmigrantes indocumentados en Estados Unidos –75 por ciento de los migrantes legalizados bajo el IRCA era de origen mexicano–. Es de destacar que cuando Obama fue electo como senador al Congreso de Estados Unidos por el estado de Illinois, en 2004 –tomando posesión en enero de 2005–, se calculaba que había 11.1 millones de indocumentados (Passel y Cohn, 2008:1); desde 2007, se contempla una cifra de 12 millones de indocumentados; de los cuales 7 millones, –59 por ciento– son mexicanos. A pesar de no haber sido un gran promotor de la reforma migratoria, como lo era el senador John McCain antes de la campaña electoral presidencial, el senador Obama se ha preocupado por la población indocumentada. Esto se debe, en parte, a su experiencia personal como activista en los barrios de Chicago, donde cohabitan grandes poblaciones de indocumentados mexicanos y de otras nacionalidades. Una ilustración de esto es que Barack Obama marchó a la par de los cientos de miles de indocumentados que se manifestaron en las calles de Estados unidos, hace algunos años, en favor de la llamada reforma migratoria integral.
En mayo de 2005, a pocos meses de haber tomado posesión de su cargo como senador, se convirtió en copatrocinador de la propuesta legislativa llamada América Segura y una Inmigración Ordenada, (S. 1033) (GovTrack.us, 2005). Irónicamente, esta propuesta había sido formulada y auspiciada principalmente por los senadores John McCain (R-AZ) –quien a la postre devino contrincante suyo en la contienda presidencial– y Ted Kennedy (D-MA). Esta propuesta coincidía en importantes aspectos con el tipo de reforma que promovían el gobierno de México, las comunidades mexicanas y latinas, así como muchas de las organizaciones pro inmigrantes de Estados Unidos. La propuesta fortalecía el estado de derecho, e incluía cuotas más realistas de visas para trabajadores, la regularización de indocumentados que pasaran una investigación de antecedentes criminales y reunieran otros requisitos –productividad, honestidad, antigüedad, entre otros–, y mecanismos para la verificación de los patrones. Al mismo tiempo, la propuesta incluía medidas para fortalecer la seguridad fronteriza., también establecía que debía incrementarse la cooperación en cuanto al intercambio de información y una mayor coordinación a todos los niveles, tanto federal, estatal y local, como en la esfera internacional; a la par de otras medidas. Con la propuesta se buscaba crear una comisión que trabajara con el Departamento de seguridad de ese país (DHS por sus siglas en inglés) para hacerle recomendaciones. Entre otros requisitos, la propuesta Ley para una América Segura proponía la utilización de tecnología biométrica en todos los documentos y visas de migración, así como que éstos pudieran ser leídos por medio de máquinas y no pudieran falsificarse ni obtenerse de forma fraudulenta. Más tarde, en abril de 2006, el entonces senador Obama reafirmó ante su representación que rechazaría cualquier propuesta que no ofreciera la residencia permanente legal para todos aquellos que cumplieran con los requisitos anteriormente estipulados (Obama, 2006).
No obstante, en septiembre de 2006, el senador Obama votó en favor del Acta del Muro Seguro (H.R. 6061) (Office, 2006). Los principales componentes de la también llamada Ley Sensenbrenner, incluían autorizar la construcción de 700 millas de barda en puntos clave de la frontera México-Estados Unidos así como también la implementación de una «barda virtual», basada en tecnología de punta, consistente en vehículos robot aéreos, satélites, cámaras y sensores terrestres, así como el aumento del personal para proteger aquellas zonas fronterizas que no cuentan con barreras físicas. Esta iniciativa, promovida por el Representante James Sensenbrenner, republicano de Wisconsin, enfrentaba gran oposición no sólo por parte de importantes demócratas en el Congreso, sino también del presidente George W. Bush, los latinos y el gobierno mexicano, entre otros. Sin embargo, al igual que otros importantes políticos como la senadora Hillary Clinton (D-NY) y el senador Joe Biden (D-DE) –ahora vicepresidente electo–, Obama votó en favor de esta controvertida ley. Esta situación explica porqué el ahora presidente electo Obama, no tenía interés en tocar el tema durante el período electoral pues tampoco estaba dispuesto a pagar el costo político de enfrentarse a los grupos antiinmigrantes y a la presión política del Congreso. Además, probablemente veía su voto a favor como parte de una negociación a cambio de que en un futuro los republicanos apoyaran la regularización de los indocumentados.
Habiendo anunciado sus ambiciones presidenciales, Barack Obama volvió a votar en favor de otras propuestas de reforma inmigratoria integral (S. 1348 y 1639) presentadas en ante el Senado por los demócratas, en junio de 2007, pero tampoco fueron aprobadas (NCLR, 2007). Esta vez, sin embargo, las propuestas contenían otro tipo de componentes como el de un compromiso con los republicanos antiinmigrantes. En el caso de la S. 1639, llamada el Acta de Fronteras Seguras, Oportunidad Económica y Reforma Migratoria de 20071, por ejemplo, además de los componentes de legalización y programas de trabajadores huéspedes, establecía que antes de adoptarse tales iniciativas, se debía, entre otras medidas, fortalecer más la seguridad fronteriza. Según la propuesta, debía de establecerse un “control operacional de la frontera con México; incrementarse la patrulla fronteriza; y agregarse más obstáculos, incluyendo barreras vehículares, cercas, radar y vehículos aéreos” (On the Issues, 2008a). Meses después, Obama reiteró la necesidad de algún tipo de barreras para asegurar la frontera y hacer cumplir la ley. Es de destacar que durante un debate entre los demócratas en la Universidad de Texas en Austin, realizado el 21 de febrero 2008, Obama expresó lo siguiente: “Podría haber áreas en las que se necesite alguna cerca. Patrullar la frontera, vigilancia, implementar tecnología efectiva, esa va a ser la mejor propuesta” (On the Issues, 2008b). Sin embargo, en junio de 2008, declaró que si bien era cierto que había que “afianzar la seguridad en las fronteras”, si él –Obama– fuera electo “revisaría los planes de seguridad […] Si creemos que una barda es la única solución al problema, es que no estamos pensando las cosas bien” (Simon, 2008). No obstante, en octubre de 2008, después de las elecciones, su página web reafirmaba que “Barack Obama apoyaría la infraestructura virtual y física, y el personal necesario para asegurar [sus] fronteras y mantener [su] nación segura” (Obamablog, 2008b).
1 La S. 1639 era también conocida como la Comprehensive Immigration Reform Act of 2007.
Ya como contendiente para la candidatura presidencial por el partido demócrata, Barack Obama reafirmó su compromiso con la reforma inmigratoria integral y la ligó al tema de seguridad fronteriza. En un discurso durante una reunión de la Asociación Nacional de Funcionarios Electos Latinos (NALEO por su nombre en inglés) dijo lo siguiente, en junio de 2008:
Necesitamos una reforma migratoria que asegure nuestras fronteras y que castigue a los patrones que explotan a la fuerza laboral inmigrante; una reforma que finalmente saque de las sombras a los 12 millones de personas que están aquí ilegalmente y les requiera (sic) que tomen medidas para convertirse en ciudadanos legales. Debemos reafirmar nuestros valores y reconciliar nuestros principios como una nación de inmigrantes y una nación de leyes (sic). Esa es una prioridad que perseguiré desde mi primer día [como presidente] (On the Issues, 2008c).
Evidentemente, el candidato presidencial Barack Obama y el candidato para vicepresidente Joe Biden se comprometieron en su momento a considerar varias medidas que son bien vistas por México y los inmigrantes mexicanos. En tal propuesta consideraron regularizar a aquellos inmigrantes que demuestren haber sido buenos miembros de la comunidad pero les requerirán “pagar una multa, aprender inglés y formarse al final de la línea para poder convertirse en ciudadanos estadounidenses” (Obamablog 2008a).
Cabe resaltar algunos aspectos importantes de las posiciones de Barack Obama expresadas anteriormente. Nótese el uso del término requerir en lugar de ofrecer la oportunidad de que los indocumentados se conviertan en ciudadanos y de la frase nación de leyes (los indocumentados pueden llegar a ser ciudadanos de Estados Unidos a través del proceso de naturalización, pero primero tienen que ser residentes permanentes legales a lo largo de 3 ó 5 años) . Esto es parte de una estrategia de los demócratas iniciada recientemente para parecer más comprometidos con el cumplimiento de la ley y la seguridad fronteriza y un tanto exigentes con los indocumentados (Barry, 2008). Esta estrategia fue diseñada para ver si de esa forma lograban un menor rechazo popular y del Congreso contra la idea de la legalización. Igualmente, aunque Obama continúa hablando de apoyar un aumento en el número de visas para inmigrantes, tanto él como otros importantes demócratas, generalmente evitaron hablar de programas de trabajadores huéspedes, ya que existe gran oposición entre los sindicatos, que son pilar del partido demócrata. Anteriormente, Obama había hablado de “sustituir el flujo de inmigrantes indocumentados que venían a trabajar con un nuevo flujo de trabajadores huéspedes” y reiterado: “necesitamos trabajadores huéspedes” (Obama, 2006). En su plan para mejorar el sistema de inmigración, anunciado en febrero de 2008, sin embargo, no menciona la frase trabajadores huéspedes, pero sí habla de “aumentar el número de inmigrantes legales para mantener a las familias unidas y ayudar a cubrir las necesidades de trabajadores que los patrones no pueden llenar” (On the Issues, 2008b). Parece que su posición fluctuante respecto de las bardas fronterizas –de lo que se hablará más adelante– también se debe a esta estrategia.
Es importante enfatizar que Obama y Biden también abordaron otro tema que es crucial para México y la región fronteriza, pero que se ha considerado casi como tabú en la política estadounidense, como promover ayudas para el desarrollo económico mexicano. Durante una reunión con NALEO hablaron de “la necesidad de hacer más por promover el desarrollo económico de México para reducir la inmigración ilegal” (On the Issues, 2008c). Esta medida es de suma importancia para México y para Estados Unidos, ya que prominentes investigadores, como Wayne Cornelius de la Universidad de California en San Diego, han demostrado que la asistencia para el desarrollo es una de las medidas más efectivas y eficientes en términos de costo-beneficio para lidiar con los problemas de migración indocumentada y seguridad fronteriza (Cornelius, 2005). En tal sentido, la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de America del Norte (ASPAN) puede ser una oportunidad estratégica para fundamentar tal tipo de iniciativas, a condición de que se cumplan una serie de medidas, como la relevancia estratégica, promoción de programas paralelos, efectiva coordinación intergubernamental entre ambos países, monitoreo y evaluación de los programas entre otras condiciones.
Generalmente, en la política estadounidense, en el discurso, al abordar la inmigración indocumentada se le asocia con medidas de seguridad. Para México, el tema de la seguridad fronteriza se ha referido principalmente a las amenazas que representan para el Estado y la ciudadanía el crimen organizado asociado con el tráfico de drogas y de personas en la región.
Derivado de esto, surge también un problema, el de la violencia y la delincuencia que amenaza la seguridad pública, especialmente del lado mexicano de la frontera. Para ambos países, desde el 11 de septiembre de 2003, los temas de migración y seguridad fronteriza se mezclaron al agregar, –imponer– Estados Unidos, el asunto del terrorismo a la agenda bilateral. De esta manera, en Washington se espera que México y los estados fronterizos, como Baja California, sirvan como filtro para controlar los flujos hacia el norte, no sólo de migración indocumentada y drogas sino también de presuntos terroristas, a la vez que combatan el crimen organizado y otras fuentes de inseguridad pública del lado mexicano para que no afecten al territorio estadounidense. El predominio de esta mentalidad de seguridad interna hizo que la administración Bush adoptara una estrategia que justifica respuestas de varios tipos, pero principalmente militar y policíaco. Estas medidas en su conjunto han implicado una mayor vigilancia en la frontera, al igual que un mayor involucramiento de autoridades locales y estatales fronterizas estadounidenses en temas tanto de migración como de seguridad. ¿Cuál es la posición de Barack Obama en esta materia en relación con México y la frontera?
Barack Obama casi no ha hablado de lo que sería su relación con México. Sin embargo, en un articulo que escribió para el Dallas Morning News el 20 de febrero de 2008 (Obama, 2008) expresó que era crucial restablecer una buena relación con México, ya que el Presidente Bush la había descuidado. Afirmó también que desde el primer año de su mandato se reuniría con los gobernantes de México y Canadá, y que incluiría a actores no gubernamentales, sindicatos y a otros sectores en la formulación de la agenda. En cuanto a la seguridad fronteriza, el tema más apremiante de la agenda bilateral durante la Administración Bush, Obama especificó que era esencial que se incluyera en la agenda no sólo el tema del crimen organizado sino también el de la reforma migratoria integral, cuestión que el Presidente W. Bush había evadido después del 11 de septiembre. Además, desde Los Pinos se anunció que en una llamada que le hizo el Presidente Felipe Calderón para felicitarlo por su victoria, el ahora presidente electo Barack Obama se comprometió a apoyar a México a combatir el crimen organizado y el narcotráfico.
Como se dijo antes, Barack Obama y Joe Biden sostienen que es muy importante la seguridad de las fronteras, tanto la terrestre como la de puertos y aeropuertos. Por esta razón, Obama indicó antes de las elecciones que, de ser electo, iba a establecer un “Programa de Sociedad de Seguridad Compartida [Shared Security Partnership Program] con un fondo de cinco mil millones de dólares para invertir durante tres años para mejorar la cooperación entre Estados Unidos y las [agencias] extranjeras de inteligencia y de procuración de la ley” (Obamablog, 2008b). Este programa no es específico para México y se enfoca en combatir el terrorismo, pero contempla fondos para seguridad fronteriza, así como para tecnología, entrenamiento, compartir información, operaciones, programas contra la corrupción y medidas dirigidas contra el financiamiento de actividades terroristas (Obamablog, 2008b).
En otra ocasión, Obama expresó que tanto México como Estados Unidos debían esforzarse por combatir estos problemas y debían crear nuevas sociedades e invertir más dinero, en febrero de 2008 declaró lo siguiente en el periódico:
Cabe notar que aquí no se menciona específicamente a la región fronteriza, pero por los temas se puede deducir su relevancia. Al mismo tiempo, es importante señalar que hace hincapié en el problema del tráfico de armas y reconoce la corresponsabilidad de Estados Unidos en el problema del crimen organizado. Esto ha sido difícil que se acepte en Washington y sólo recientemente se logró que la Administración Bush lo abordara por medio del Proyecto Corredor de Armas (Gunrunner), establecido en enero de 2008 a través del Buró de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (ATF por su nombre en inglés). Es de destacar que estas iniciativas de cierta manera se asocian al Plan Mérida, que se implementara a partir del 2009, por lo cual, no se distingue una diferencia sustancial. En tal contexto, lo importante será si cambia el enfoque de la política, concediendo también importancia a los temas de prevención en las sociedades de ambas fronteras.
Habría que resaltar también que no menciona la necesidad de más bardas físicas, lo que sugiere que en realidad no apoya ese tipo de medidas. La evidencia está en que en 2008 y en otras ocasiones, como senador, Obama bloqueó la implementación del Acta del Muro. Entre otras propuestas, votó en contra de la Enmienda Sessions (S CON RES 70) que proveería los fondos para implementar el Acta; especialmente para construir las 700 millas de barda. También el ahora presidente electo votó también en contra de otra enmienda similar pero menos estricta, la Menéndez. Igualmente, en 2007 Obama votó en contra de la Enmienda Coburn (SA 1311 a S. 1348) que demandaba que no se hiciera ningún tipo de legalización de indocumentados sin antes asegurarse de que la frontera estaba controlada por medio de la construcción de bardas, la implementación del programa US VISIT y del uso de documentos de identificación biométrica, entre otras medidas. (NumbersUSA). A partir de esto podría decirse que el presidente electo Obama realmente no apoya la idea de las bardas físicas, que es uno de los componentes de la política de seguridad fronteriza. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el presidente Bush tampoco apoyaba la idea de las bardas, pero eventualmente tuvo que aceptar la voluntad del Congreso y de sus grupos de presión.
Es importante señalar que hay razones para pensar que el presidente electo Obama se inclinaría por promover una política a la que la administración Bush le ha prestado poca o ninguna atención. En contraste con el presidente Bush, y muchos otros políticos y observadores, Obama reconoce la importancia de promover el desarrollo socioeconómico de México. Anteriormente se mencionó que Obama lo veía como una solución para reducir la inmigración indocumentada. Sin embargo, en febrero de 2008, Obama mencionó este tipo de medida también al hablar de un plan para combatir el tráfico de drogas y armas, así como el crimen organizado. En esta ocasión Obama no sólo reconoció la importancia de la región, sino que anunció la importancia de promover el desarrollo de las zonas fronterizas:
Ya es también hora de desarrollar una estrategia bilateral para levantar nuestras comunidades fronterizas. Seis y medio millones de estadounidenses viven en ciudades y pueblos junto a la frontera, y 61 millones de estadounidenses viven en los cuatro estados que son vecinos de México. Frecuentemente, no le prestamos atención a las necesidades peculiares de estas comunidades que están integradas con sus ciudades hermanas a través de la frontera. Como presidente, yo trabajaré con los gobiernos estatales y locales para mejorar las sociedades transfronterizas en materia de transporte, procuración de la ley, protección ambiental, salud y uso de agua (Obama, 2008).
Cabe mencionar aquí el caso de la ASPAN acordado entre Estados Unidos, México y Canadá en 2005. Se trata de un instrumento de cooperación institucionalizado para complementar los esfuerzos económicos y de seguridad existentes entre los tres países y fortalecer otras áreas de cooperación. La ASPAN enfatiza las áreas de seguridad y desarrollo. En el marco de prosperidad, se identifica cuestiones tales como el impulso a la competitividad de la región y sectorial; protección al medio ambiente, energía, salud, transporte y otros que son de gran relevancia para la frontera. Obviamente, hay similitudes entre el discurso de Obama y el lenguaje de la ASPAN. Es más, Obama ha utilizado las palabras seguridad, prosperidad y América del Norte en el mismo párrafo varias veces (24Ahead.com, 2008), al grado de que se puede interpretar como una alusión a la ASPAN. Sin embargo, lo que distinguiría la ASPAN del presidente Bush de las ideas de Obama es que el presidente electo parece apoyar más el desarrollo social mientras que el Presidente Bush enfatiza el desarrollo económico y la competitividad comercial. Es importante también subrayar que Obama reconoce lo crucial que es que los países desarrollados ayuden a los países en desarrollo con proyectos específicos de desarrollo para resolver problemas de migración, seguridad u otra índole.
Sin embargo, Obama no parece haber expresado una opinión específica sobre la ASPAN todavía, ni siquiera sobre sus aspectos de seguridad. La ASPAN trata de temas tales como la protección del perímetro de América del Norte contra amenazas externas, por ejemplo, en cuanto a la seguridad de viajeros y carga. También contempla la prevención y respuesta a amenazas dentro del perímetro mismo de América del Norte en cuestiones tales como la cooperación en procuración de justicia, labores de inteligencia y de protección y prevención. Por último, la ASPAN busca aumentar la eficiencia del flujo seguro de tránsito de “bajo riesgo” a través de las regiones transfronterizas, lo que indudablemente es crucial para los residentes, la industria y las economías de la frontera. En ese contexto, será interesante examinar si bajo una nueva administración federal bajo el gobierno de Obama cambia el enfoque de ASPAN hacia una perspectiva más socioeconómica. Esto también dependerá de que si para el gobierno mexicano resulte prioritario y si existe la capacidad institucional de promover programas estratégicos en materia de desarrollo local-regional.
Existen diversos programas y acuerdos de cooperación México-Estados Unidos en cuestión de narcotráfico y seguridad, pero el más reciente y relevante es el Plan Mérida. El Plan Mérida es una iniciativa de la Administración Bush y representa una pieza clave en su visión de la futura relación de Estados Unidos con México y América Central. Se define como un nuevo paradigma en la cooperación regional en materia de seguridad y se le compara y contrasta con el Plan Colombia. El Plan afectaría especialmente las fronteras del norte y sur de México. Acordado con el gobierno del presidente Calderón y anunciado por el presidente Bush a fines de octubre del 2007, este plan promete 1.4 mil millones de dólares en fondos nuevos para la guerra contra las drogas durante los próximos tres años. El paquete significaría un incremento substancial de la asistencia (no económica sino en especie) al Ejército Mexicano –provisión de helicópteros militares–, a México –en materia de equipo de comunicaciones, como radares, e inteligencia, con tecnología de punta–; y a las fuerzas mexicanas de seguridad –en términos de un aumento de programas de capacitación y entrenamiento–. Después de un intenso debate en Washington, D.C., el Plan Mérida fue aprobado con modificaciones por el Congreso estadounidense en junio de 20082 (en México, D.F. también hubo un candente debate, pero no se votó en el Congreso pues no se trataba de un tratado internacional).
2. El Congreso estadounidense aprobó una partida inicial de 400 millones de dólares para México para el primer año y estableció una comisión de organizaciones no gubernamentales para monitorear el comportamiento del gobierno mexicano en cuestión de derechos humanos durante la implementación del Plan Mérida.
Respecto al Plan Mérida, Bill Richardson –gobernador demócrata de Nuevo México–aliado y posible miembro del gabinete de la administración Obama, dijo, en mayo de 2008, que el candidato apoyaba la iniciativa (Carreño, 2008). El mismo Barack Obama manifestó lo siguiente unos días antes frente a una audiencia cubano-estadounidense en Miami: “Nuestro apoyo [al Plan Mérida] estará vinculado con puntos de referencia claros a operaciones antinarcóticos, procedimientos contra la corrupción, reducción del crimen, y detenciones de jefes narcotraficantes” (Notimex, 2008). En esa ocasión también declaró que aumentaría los fondos del Plan Mérida “para combatir el narcotráfico en México y América Central” (Notimex, 2008), así como que apoyaba el Programa Andino Contra las Drogas, lo que parece confirmar que sí apoya este tipo de iniciativa. Sin embargo, Obama no ha mencionado específicamente cómo aplicaría el Plan Mérida en la región fronteriza cuando éste sea implementado, supuestamente a principios de 2009. Sin embargo, parece que en su administración predominará menos la estrategia antidrogas altamente militarística/policíaca y enfocada a combatir la fuente externa de drogas que caracterizó a la Administración Bush. La de Obama parece que será más equilibrada y le dará igual o mayor importancia a los factores internos del problema de las drogas. La razón para pensar esto es que Obama ha hablado mucho de la importancia de enfocarse en la demanda, especialmente la educación, el tratamiento antidrogas y la rehabilitación de los drogadictos. Sin embargo, una de las claves para identificar la orientación de la Iniciativa Mérida bajo la administración Obama es el próximo secretario del Departamento de Seguridad Interna de Estados Unidos.
En resumen, en repetidas ocasiones Osama ha expresado su compromiso con la reforma migratoria integral, especialmente la legalización de indocumentados y el incremento en el número de visas para inmigrantes, en lo que coincide con el gobierno del presidente Calderón, organizaciones mexicanas y latinas y otras proinmigrantes de Estados Unidos. En materia de seguridad fronteriza, parece convencido de la necesidad de asegurar las fronteras contra terroristas y otras amenazas, pero no prefiere la construcción de bardas físicas, sino más bien favorece otras medidas tales como la coordinación de vigilancia y el intercambio de información bilateral, así como el uso de alta tecnología para crear cercas virtuales y más personal. También parece dispuesto a enfatizar más el combate contra las drogas por medio de la educación, el tratamiento y la rehabilitación, aunque también apoya el Plan Mérida. Es notable su reconocimiento de la necesidad de desarrollo en la zona transfronteriza como parte de la solución a los problemas de migración y seguridad.
Barack Obama ya es presidente electo, y en enero de 2009 tomará posesión de su cargo. ¿Qué retos y oportunidades se pueden esperar que enfrente la administración Obama para promover sus preferencias políticas en estas materias? Uno de los primeros efectos que se ha mencionado es que parará la construcción de las bardas en la frontera. Otros piensan que erradicará la política militarística de Bush en la frontera. Igualmente, otros esperan que acabe las redadas de trabajadores indocumentados, y que pronto presente Obama una propuesta de reforma migratoria integral al Congreso. Lo que es seguro es que Obama como presidente enfrentará muchos desafíos y presiones de los distintos grupos de presión e interés asociados a los temas de migración, empleo y seguridad.
Entre esos desafíos destacan los siguientes: El primero será atender la situación económica y financiera, de desempleo, de servicios de salud y de las guerras del Medio Oriente, entre otros temas apremiantes. Estos temas no le permitirán dedicarle el tiempo, esfuerzo y capital político que requeriría intentar siquiera que el Congreso discutiera cambios substanciales a las actuales políticas migratorias y de seguridad fronteriza.
Segundo, aún en un caso como éste, de un Senado y una Casa de Representantes dominados por demócratas –como en la práctica ocurrió-, sería muy difícil aprobar una reforma migratoria integral, es más, ni siquiera sería realista pensar que Obama o el Partido Demócrata se atreverían a proponerla en el primer año de esta gestión presidencial. No hay que olvidarse que aún con el apoyo del Presidente Bush y con una mayoría demócrata en el Congreso, los republicanos anti-inmigrantes lograron bloquear ese tipo de propuestas y sacaron adelante el Acta del Muro Seguro. Así mismo, se debe considerar que a pesar del gran capital político con el que cuentan ahora, sería muy difícil que el presidente Obama y los demócratas se atrevieran a pagar los costos políticos que conllevaría aprobar una reforma migratoria integral solamente con sus votos; es decir, que no fuera bipartidista. No obstante, queda la duda de cómo podrá atender las demandas de México y de algunos sectores de origen hispano que favorecen tal reforma.
Tercero, todavía no se sabe quién conformará el gabinete del presidente Obama, especialmente ciertas Secretarías clave para la cuestión de migración y seguridad. El Departamento de Seguridad Interna (DHS por su nombre en inglés), por ejemplo, es el que maneja la cuestión de inmigración indocumentada y cruces fronterizos a través de la Agencia de Inmigración y Aduanas (ICE por su nombre en inglés), la de Protección de la Frontera y Aduanas (CBP por su nombre en inglés) y la Patrulla Fronteriza. El Departamento de Justicia tiene bajo su jurisdicción a la Agencia de Administración y Vigilancia de Drogas (DEA por su nombre en inglés) y la ATF. La Oficina de Política Nacional de Control de Drogas, que depende de la Casa Blanca, es una más de las varias entidades burocráticas que son fundamentales en la toma de decisiones e implementación de las políticas de seguridad y migración. Cabe mencionar que los funcionarios responsables de tales dependencias tienen un papel clave en la definición de las prioridades de la agenda en materia de migración y seguridad. No obstante, tampoco hay que olvidar que ya existe una burocracia que no cambiará con la nueva administración. Esta tiene intereses creados en las políticas actuales y también por inercia generalmente tratan de evitar nuevas políticas o estrategias.
Cuarto, hay un grupo de cabildeo (lobby) antiinmigrante muy poderoso y organizado que se opone a relajar los controles fronterizos, a la legalización de indocumentados y a aumentar el número de visas para trabajadores u otro tipo de inmigrantes. Hasta ahora, este grupo, con fuertes aliados en el Congreso, ha podido vetar cualquier esfuerzo en este sentido. Será difícil para la administración Obama que, por ejemplo, la dejaran cambiar la estrategia que ha seguido Michael Chertoff, Secretario del DHS, consistente en redadas y deportaciones masivas, a pesar de que Obama rechaza esas medidas. Además, esta política se ha fortalecido con las alianzas generadas con gobiernos locales y estatales para implementar acciones de disuasión del cruce migratorio y con el fortalecimiento de los controles migratorios.
En contraste, el grupo proinmigrante no está tan organizado ni ha tenido tanto éxito, a pesar de contar con el apoyo de las grandes corporaciones, Cámaras de Comercio y grupos de empresarios, así como de los sindicatos y organizaciones latinas, religiosas y de derechos civiles. El impacto de estos grupos dependerá de la conformación del nuevo Congreso y de quién dirija los comités clave –es decir, con poder de veto– tales como los Judiciales del Senado y de la Cámara de Representantes y el Subcomité de Inmigración, Seguridad Fronteriza y Ciudadanía del Senado y el de Inmigración, Ciudadanía, Refugiados, Seguridad Fronteriza y Leyes Internacionales de la Cámara. Pero no todo será retos para la administración Obama.
También tendrá oportunidades que pueden beneficiar a México y la región fronteriza. En este sentido, se consideran cinco oportunidades de promover las preferencias políticas del presidente Obama en estas materias.
Para empezar, la ASPAN establecido por la administración Bush puede representar un marco ya institucionalizado para promover una estrategia de ayuda al desarrollo socioeconómico de la región transfronteriza y de México en general; sin embargo, habría que reducir el énfasis actual hacia la promoción del comercio y darle más relevancia a las cuestiones socioeconómicas, pero articuladas a los programas de desarrollo local promovidos por instituciones como USAID, el BID, el Banco Mundial, al igual que las políticas de desarrollo promovidas por los gobiernos locales y estatales mexicanos. Para esto, sin embargo, habría primero que trabajar con el Congreso para que aumenten los fondos a la ASPAN, ya que por el momento son limitados. Segundo, en cuanto a seguridad parece que la idea del Programa de Sociedad de Seguridad Compartida de Barack Obama podría asociarse con el componente de seguridad de la ASPAN y/o con el Plan Mérida. Otra oportunidad que tendría el presidente Obama sería que como estos proyectos no se han implementado todavía o están en sus inicios, su administración tendría mayor capacidad de influir en su implementación con un sesgo orientado hacia la prevención de políticas estratégicas bilaterales. Pero para que esto ocurra también es importante que México defina su agenda estratégica con la nueva administración de Estados Unidos.
Tercero, la administración Obama tiene la gran oportunidad de convertirse en la primera administración estadounidense que tomará en serio el problema del tráfico de armas a través de la frontera México-Estados Unidos. El Proyecto Corredor de Armas puede ser la primera de las medidas –iniciada bajo la administración del presidente Bush- de una verdadera campaña contra el tráfico de armas que, por supuesto, requerirá de una gran cooperación por parte de México y los estados fronterizos. Pero esto no será fácil ya que existe un poderoso grupo de cabildeo que se opone a mayores restricciones en el comercio de armas.
Cuarto, dado su interés por incorporar a actores no gubernamentales y otros de varios niveles de gobierno e internacionales, la Administración Obama podría aprovechar la disponibilidad y capacidad de los actores transfronterizos para trabajar principalmente en los temas de seguridad y cruces fronterizos. En el caso de la ASPAN, podrían participar, por ejemplo, los miembros de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos en esos temas y la cuestión del desarrollo social. De esta forma, contaría con grupos de apoyo político transfronterizo para ayudarle no sólo a formular una agenda y promover sus preferencias políticas, sino también en la toma de decisiones, implementación y evaluación de planes de acción. En el caso del Plan Mérida podría darse una participación similar. De esta manera, los estados fronterizos, en coordinación con el gobierno federal y los locales, podrían asegurar que estos programas tomen en cuenta las necesidades de la región definidas por ellos mismos.
Quinto, Barack Obama tiene una excelente oportunidad de redefinir las políticas actuales debido a su gran popularidad y a que fue elegido con un alto mandato. Dispone de mucho capital político que debe saber aprovechar, sobre todo para elegir el momento y la manera apropiada para intentar implantar sus preferencias políticas progresistas. Entre sus metas progresistas se incluyen, por ejemplo, la idea de promover la asistencia para el desarrollo de México, el combate contra la demanda de drogas y la legalización de los indocumentados. Para esto deberá tomar en cuenta al electorado latino que si bien probablemente apoyarán este tipo de propuestas, también lo presionarán para que se mueva más rápido de lo que pudiera ser prudente políticamente.
Resta mencionar que estos escenarios podrán ser viables si México propone una agenda estratégica en materia de seguridad y desarrollo en sus relaciones con Estados Unidos, a partir de reconocer los avances en la relación, las oportunidades y los problemas bilaterales.
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