Después de casi veinte años de estar sumidos en una crisis de violencia, se ha generado muy poca evidencia sobre las políticas y programas implementados en materia de seguridad ciudadana en México. Por desgracia, en el ámbito de la seguridad no tenemos instancias como el Coneval que nos permitan tener evaluaciones rigurosas sobre el impacto de las acciones desarrolladas desde el gobierno para tratar de frenar la crisis de violencia y delincuencia. Aunado a lo anterior, muchas de las áreas de seguridad al interior del gobierno se caracterizan por su falta de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, casos como el del programa Alto al Fuego en Ciudad de México nos permiten generar evidencia por su rigurosidad metodológica, sustento teórico, permanencia en el tiempo y la voluntad política para evaluarlas. Este texto resume los resultados de una evaluación de impacto al programa.
El programa Alto al Fuego se implementó primero en el sector Plateros de la alcaldía Álvaro Obregón; fue acompañado por la Universidad de Yale y la organización Innovation for Poverty Action con la finalidad de asegurar el cumplimiento metodológico de las premisas de disuasión focalizada y documentar sus procesos. El programa cuenta con una clara teoría del cambio derivada del desarrollo teórico y las experiencias previas en Estados Unidos, principalmente, y en otros países. El programa tiene varios años implementándose, por lo que en la actualidad se plantea su expansión a otros sectores de Ciudad de México. Por último, el programa busca reducir los homicidios dolosos, un indicador para el cual hay bases de datos relativamente confiables.
El objetivo del programa implementado por el Gobierno de Ciudad de México fue reducir los homicidios dolosos asociados a rivalidad delincuencial o entre grupos y pandillas en el sector Plateros de Ciudad de México. Dicho sector concentra la mayor parte de los homicidios dolosos en la alcaldía y es uno de los focos rojos en la materia en Ciudad de México. El programa retoma el sustento teórico y las experiencias previas en materia de disuasión focalizada, como el programa Operation Ceasefire en Boston, siguiendo por primera vez una metodología basada en los principios de disuasión focalizada sostenida por tanto tiempo.
Los programas de disuasión focalizada parten de la premisa de que la violencia y el crimen tienden a concentrarse en un puñado de personas y lugares. En ese sentido, las estrategias que concentran sus esfuerzos en esas personas y lugares de mayor riesgo tienden a ser más exitosas. Ahí se debe aplicar un adecuado balance de estrategias preventivas y punitivas, siempre con el mensaje hacia las personas en mayor riesgo de que la intención es ayudarles a vivir una vida que consideren digna de vivir alejados de la violencia, pero que, en caso de no cesar las actividades violentas o delictivas, Estado y sociedad están listos para detenerles. En ese sentido, una sociedad basada en la confianza entre las autoridades y la comunidad es esencial para el adecuado funcionamiento de las estrategias de disuasión focalizada.
En su mayoría, los programas de disuasión focalizada identifican a las personas en mayor riesgo de incurrir en actos violentos o delictivos; las autoridades y la comunidad les comunican con claridad las alternativas de apoyo disponibles, y cuáles serán las actividades que no serán toleradas, así como la respuesta que inmediatamente vendrá en caso de no cesar dichas actividades. La idea es que el mejor predictor del próximo homicidio es el homicidio previo y en ese sentido se debe romper la cadena de violencia.
En el caso de Alto al Fuego, tras un diagnóstico del sector Plateros, las autoridades encontraron que cincuenta personas eran responsables de la mayor parte de la violencia en el área. También encontraron que la violencia, en su mayoría, estaba relacionada con disputas entre grupos criminales que operaban en la zona. El programa, al inicio, concentró sus esfuerzos en estas cincuenta personas. Se instaló una mesa intersectorial que periódicamente analiza las dinámicas de homicidios y conflictos en la zona, permitiendo identificar a los principales generadores de violencia y evaluar el riesgo en los diferentes grupos. El programa consta de cuatro etapas: identificar a los generadores de violencia; comunicación disuasiva; implementar acciones de disuasión (pulling levers), y proveer servicios sociales. En el componente social, la estrategia se divide en las siguientes acciones: Sanar, Mentoría, CurArte, Sociedad de Niñas y transferencias condicionadas de efectivo.
Durante la implementación del programa han sido arrestadas 36 personas generadoras de violencia en la alcaldía Álvaro Obregón; dieciocho eran objetivos prioritarios por sus actividades violentas. Los homicidios dolosos pasaron de 58 en 2019 a 23 en 2022. Hasta marzo de 2023, 498 personas habían sido beneficiarias de los componentes sociales del programa.
Para evaluar el impacto del programa en los homicidios dolosos, se aplicaron dos métodos que permiten generar contrafactuales robustos: series de tiempo interrumpidas con grupo de control y métodos control sintético.1 La idea es poder estimar qué hubiera sucedido con los homicidios dolosos en la alcaldía Álvaro Obregón en ausencia del programa. Para las series de tiempo interrumpidas con grupo de control, aplicadas individualmente, se seleccionaron las alcaldías Magdalena Contreras, Coyoacán y Benito Juárez, respectivamente. Para el control sintético, los casos donantes fueron las alcaldías Tlalpan, Magdalena Contreras, Cuauhtémoc, Cuajimalpa. Azcapotzalco, Coyoacán y Benito Juárez. También para la construcción del control sintético, se escogieron como covariables pretratamiento el Índice de Desarrollo Humano, la percepción de inseguridad, la prevalencia de conflictos, el coeficiente de Gini, el nivel de confianza en la policía, la densidad poblacional, la proporción de la población en pobreza extrema, la prevalencia de disparos con armas de fuego y la prevalencia de uso de drogas. Dichas variables fueron seleccionadas por su relación teórica con los homicidios dolosos.
Los resultados derivados de la aplicación del método de series de tiempo interrumpidas con grupo de control muestran que, en general, hubo una reducción mayor en el nivel y tendencia de los homicidios dolosos en Álvaro Obregón que en los controles aplicados. Sin embargo, en su mayoría, los resultados no son estadísticamente significativos. Esto puede deberse a que las alcaldías que conformaron los grupos de control también presentaron disminuciones en los homicidios dolosos (de una magnitud menor a la observada en Álvaro Obregón, pero reducciones al final del día). Esto puede observarse en las figuras 1, 2 y 3.
Figura 1: Homicidios dolosos en Álvaro Obregón y Magdalena Contreras con contrafactuales
Figura 2: Homicidios dolosos en Álvaro Obregón y Coyoacán con contrafactuales
Figura 3: Homicidios dolosos en Álvaro Obregón y Benito Juárez con contrafactuales
Por su parte, los resultados derivados de la aplicación del método de control sintético muestran niveles superiores de homicidios dolosos en el sintético versus el observado a partir del momento de implementación del programa. Sin embargo, los resultados no son estadísticamente significativos. Aunque es claro que las cifras de homicidios dolosos observadas para Álvaro Obregón a partir del inicio del programa Alto al Fuego son menores a las del control sintético, no es posible concluir que esta diferencia se deba al programa. Esto puede observarse en las Figuras 4 y 5.
Figura 4: Homicidios en el control sintético y el caso de tratamiento
Figura 5: Diferencia entre el control sintético y el Álvaro Obregón observado
En conclusión, los resultados obtenidos a través de ambos métodos muestran una disminución de los homicidios dolosos en la alcaldía Álvaro Obregón superior a lo observado en los contrafactuales seleccionados. Sin embargo, los resultados no son estadísticamente significativos, por lo cual no podemos concluir que efectivamente el programa Alto al Fuego haya causado una disminución de los homicidios dolosos en la unidad de tratamiento. Lo anterior parece deberse a que se observa una disminución generalizada de los homicidios dolosos en prácticamente todas las alcaldías de Ciudad de México; ello dificulta obtener resultados estadísticamente significativos, pudiera indicar que la disminución de los homicidios dolosos está siendo causada por factores ajenos al programa, y que se extiende a la mayor parte de las alcaldías de Ciudad de México.
La falta de resultados estadísticamente significativos que permitan atribuir la reducción de los homicidios dolosos en la alcaldía Álvaro Obregón a la implementación del programa Alto al Fuego no debería leerse como un fracaso del programa o de las estrategias de disuasión focalizada en un contexto latinoamericano. Por el contrario, no se observan efectos negativos, y las disminuciones observadas en los homicidios dolosos sí son mayores a lo que se hubiera esperado en ausencia de la intervención. En ese sentido, la aplicación de programas de disuasión focalizada como Alto al Fuego parece ser una práctica promisoria para el tratamiento de violencia asociada a rivalidad delincuencial o entre grupos en contextos urbanos.
José Andrés Sumano Rodríguez
El Colegio de la Frontera Norte, Investigador por México de CONAHCYT
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